政府治理新体系建构中的学校治理现代化

党的十九届四中全会通过的《决定》,就坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系进行重大决策部署,并对推进学校治理现代化提供了新的制度环境,提出了新的推进要求。

推进学校治理现代化,构建政府、学校、社会之间的新型关系,既是构建职责明确、依法行政的政府治理体系,建设人民满意的服务型政府的重要任务,也是聚焦办好人民满意的教育、深化教育领域综合改革的必然要求。

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),就坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系进行重大决策部署,并对推进学校治理现代化提供了新的制度环境,提出了新的推进要求。

改革开放以来行政管理与教育管理体制改革的探索实践

行政管理体制改革是推动上层建筑适应经济基础的客观要求,为适应改革开放新时期党和国家工作中心转移的需要,行政管理体制改革逐渐深化。1992年党的十四大报告要求,“下决心进行行政管理体制和机构改革,切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”。1997年党的十五大报告要求“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平”。2002年党的十六大报告提出,“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。2007年党的十七大报告提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。……形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。2012年党的十八大报告强调,“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出,教育体制弊端之一是,“在教育事业管理权限的划分上,政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死,使学校缺乏应有的活力;而政府应该加以管理的事情,又没有很好地管起来”。1993年党中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》要求,“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理”。1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求,“进一步简政放权,加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度,促进教育与当地经济社会发展紧密结合”。特别是2010年党中央、国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,确定了深化教育管理体制改革的重点:健全统筹有力、权责明确的教育管理体制,加强省级政府教育统筹,转变政府教育管理职能。这一规划纲要还对建设现代学校制度,推进政校分开、管办分离,落实和扩股份集团校办学自主权,完善中国特色现代股份集团制度,完善中小学学校管理制度,分别提出重要指导意见。

从党的十一届三中全会到党的十八大,历次党的代表大会关于行政管理体制改革的部署,党中央、国务院关于教育改革的决策,国家教育法律法规和宏观教育规划纲要的出台,为教育管理体制改革提供了基本遵循。这一阶段教育管理体制改革紧跟行政管理体制改革步伐进行了探索实践,积累了丰富经验。

新时代国家行政体制改革对学校治理现代化的重要牵引

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在全面深化改革、全面依法治国的大局中统筹推进国家行政体制改革,同改革开放以来行政管理体制改革的部署,既一以贯之又与时俱进,在重要领域取得了重大进展,为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力支持。

2013年党的十八届三中全会文件明确提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,要求“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。2014年党的十八届四中全会文件提出,“推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。2015年党的十八届五中全会文件以新发展理念为导向,要求“深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,持续推进简政放权、放管结合、优化服务,提高政府效能,激发市场活力和社会创造力”。2017年党的十九大报告对“深化机构和行政体制改革”“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”提出了总体要求。2018年党的十九届三中全会文件将构建职责明确、依法行政的政府治理体系作为深化党和国家机构改革的一项核心目标,重点之一是完善公共服务管理体制。根据2019年党的十九届四中全会新的部署,在完善国家行政体制上,要以推进国家机构职能优化、协同、高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制;在优化政府职责体系上,要完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会关系;在优化政府组织结构上,要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同;在健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制上,要理顺中央和地方权责关系,加强中央宏观事务管理,维护国家法制统一、政令统一、市场统一。这在国家行政体制层面为理顺政府与学校治理关系明确了新的方向。

以习近平同志为核心的党中央在协调推进“四个全面”战略布局中,一体推进教育领域综合改革和教育系统法治建设,将深化教育管理体制改革与推进学校治理现代化相结合,作为完善和发展中国特色社会主义教育制度的重要步骤。党的十八届三中全会文件提出,“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构。强化国家教育督导,委托社会组织开展教育评估监测”。党的十八届五中全会文件要求,“完善教育督导,加强社会监督”。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》,对健全教育宏观管理体制提出新的要求。2018年党中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》,对推进教育治理体系和治理能力现代化作出了具体部署。同期中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》,要求深化教育领域放管服改革,深化简政放权、放管结合、优化服务改革,推进政府职能转变,构建政府、学校、社会之间的新型关系。推进学校治理现代化。

总之,党的十八大以来,在国家行政体制改革的重要牵引下,随着转变政府职能和简政放权的深入,中央和地方政府教育权责进一步明晰,省级政府教育统筹正在加强,各级政府沿着管办评相分离、放管服相结合的方向,清理规范教育行政审批,逐渐改变单纯依靠行政命令、计划调控的管理方式,综合运用立法、拨款、规划、标准、信息等管理手段,学校内部治理结构不断完善,推进学校治理现代化取得新的显著成效。

构建政府治理新体系进程中学校治理现代化的若干重点

推进学校治理现代化,构建政府、学校、社会之间的新型关系,既是构建职责明确、依法行政的政府治理体系,建设人民满意的服务型政府的重要任务,也是聚焦办好人民满意的教育、深化教育领域综合改革的必然要求,需要把握以下三个重点。

第一,推进学校治理现代化,需要政府全面步入依法治教的轨道。全面依法治国,必然要求依法治教、依法办学、依法治校相互协调。推进国家治理体系和治理能力现代化,非常重要的是治理法治化。在教育领域,必然对健全政府管理教育法律法规体系、学校办学法律支持体系等提出更高要求。对政府来说,需要健全教育法律实施和监管机制,依法规范教育行政管理职能,完善行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的教育行政管理体制,实行权责清单管理制度,减少教育行政审批事项,强化事中事后监管。按照服务不同属性,深入推进公共教育服务补短板、强弱项、提质量,完善国家基本公共教育服务标准,建立基本公共教育服务清单动态调整机制,提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平。

第二,推进学校治理现代化,需要在依法办学、依法治校方面迈开新步。根据国家事业单位分类改革和民办学校分类管理的基本要求,建立符合不同类别学校特点的管理制度和配套政策,探索适应不同类型教育和人才成长需求的学校办学模式和内部治理制度。相应地,需要强化学校依法办学意识,以现代学校制度的章程建设为重点,明确学校办学权利和责任,落实学校办学法定自主权,完善学校内部治理结构,建立章程配套制度和落实机制,健全相关规章、办事程序、内部机构组织规则、议事规则等。健全依法治校评价指标体系,完善学校教育质量标准,完善学校目标管理和绩效管理机制,扎实开展法治教育,增强师生员工学法尊法守法用法意识,提高职工依法执教能力,提升学校依法自主治理能力。

第三,推进学校治理现代化,需要在加强监督和动员社会参与上下功夫。学校治理现代化步入法治化轨道,重在依法规范约束公权力、保障保护私权利。根据党和国家的要求,需要切实健全政务公开、校务公开制度,完善科学民主决策机制和决策咨询支持系统,让学校治理全程处于师生员工和社会各界民主监督之下。健全教育督导体制机制,提高教育督导的权威性和实效性,通过数字政府及数字化学校建设,着力提高政务服务信息化、智能化、精准化、便利化水平,建立运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行学校治理的制度规则,推动社会参与学校治理常态化,健全社会参与学校管理和教育评价监管机制,完善高等学校、职业技术院校理事会或董事会制度,社会各界参与中小学校管理监督机制,探索建立学校治理现代化相关的多元评价监测制度。

回顾改革开放以来教育管理体制改革、特别是党的十八大以来推进学校治理现代化的历程,重点学习党的十九大,党的十九届三中、四中全会精神,博创彩票更加体会到,随着构建职责明确、依法行政的政府治理体系的进程,推进学校治理现代化,正在成为新时代加快教育现代化的重要基础性环节。(作者 张力 系国家教育咨询委员会秘书长、教育部教育发展研究中心原主任)

中国教育报 2020-3-12